2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，深入探索生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式，同意河北省潮河流域（灤平段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目等58個項目（開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點工作。自2019年以來，國家密集出臺了系列政策支持EOD模式發(fā)展，2021年、2022年生態(tài)環(huán)境部先后確定了94個項目開展EOD模式試點，并且在兩批試點之后，未來EOD模式將遵循“成熟一個、申報一個”原則，進入常規(guī)性申報階段。2021年11月，財政部正式發(fā)布《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》，提出“用于山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程的獎補采取項目法分配，工程總投資10-20億元補5億，20-50億元補10億，50億元以上補20億”，最高項目獎補資金比例達60%、金額達20億。不僅是政府補貼，銀行也為EOD模式項目提供了大額中長期資金融資服務(wù)，截止2021年底，國開行對首批試點項目累計授信額度約520億元。但什么是EOD模式？如何入選國家?guī)?？怎么獲得銀行長期資金？EOD模式非常符合我國高質(zhì)量發(fā)展階段的要求，也有助于我國實現(xiàn)碳達峰和碳中和。那么什么是EOD模式呢？其實就是解決“綠水青山”如何變成“金山銀山”的問題。所謂EOD模式，它的全稱是生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式(Ecology-Oriented Development)，是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。具體來看，EOD的定義包含三項核心要點。一是“融合”：肥瘦搭配，推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合。二是“一體”：一個市場主體統(tǒng)籌實施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目一體化推進，建設(shè)運維一體化實施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。
長久以來，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應(yīng)補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置。在EOD模式中，項目公司通過改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。舉個例子，前幾年有個熱播劇《人民的名義》，里面達康書記將林城煤坍塌區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，這一開發(fā)模式其實就是EOD模式的早期范本，其故事的原型則來自江蘇徐州潘安湖國家濕地公園項目。2010年起當?shù)赝ㄟ^“挖深填淺、分層剝離、交錯回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。2017 年底，領(lǐng)導人視察潘安湖采煤塌陷區(qū)整治工程時，指出“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！2018年8月至2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、科技部、工信部、財政部等部委陸續(xù)發(fā)文，EOD從首次提及到第一批試點項目的逐漸落地，基于實踐的EOD項目應(yīng)運而生。2021年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）（以下稱40號文），明確社會資本可以以自主投資模式、與政府合作模式、公益參與模式參與。并明確社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護修復中獲得收益：采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益等。
同時，文件提及多項支持政策：社會資本修復完成的國有經(jīng)營性建設(shè)用地、集體農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)等，在公開競爭中的優(yōu)先獲取權(quán)；社會資本騰退的建設(shè)用地指標，可優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，或用于占用同地類的農(nóng)用地；對于合理產(chǎn)生的土石料等材料，可無償用于修復工程且納入成本管理，或由縣級以上政府依托公共交易平臺處置，并保障修復主體合理收益；發(fā)揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)保護修復；在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機構(gòu)參與生態(tài)保護修復項目等。
由國務(wù)院發(fā)文并聚焦社會資本。上一次同時滿足這兩個條件是2015年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），正是這個文件拉開了PPP序幕，開啟了幾年的基建紅利大潮。
在部委系列專項政策文件中，尤為重要的是，財政部為生態(tài)資源打開金融工具箱，提供多種財政支持手段，主要集中在生態(tài)獎補和專項債兩個層面。第一個財政工具是2021年推出的生態(tài)獎補資金最高可達20億、占比60%，以《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》（財資環(huán)[2021]100號）為代表，瞬間火爆當年的生態(tài)環(huán)保市場；第二個財政工具是2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元。其中，生態(tài)環(huán)保、市政水利等均屬于專項債重點支持的九大方向。新增專項債券一方面體現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的決心，另一方面為后續(xù)項目的啟動提供基本保證。
通過政策分析，可以得出不是所有的產(chǎn)業(yè)都適合EOD模式，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》中，不僅對EOD項目的產(chǎn)業(yè)選擇原則進行描述，也對產(chǎn)業(yè)類項目進行界定，并明確其細分行業(yè)，表明生態(tài)環(huán)境部對產(chǎn)業(yè)的足夠重視。其中，產(chǎn)業(yè)選擇原則強調(diào)“發(fā)展契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項目收益能力強的產(chǎn)業(yè)”。
而產(chǎn)業(yè)類項目包括三種，分別是生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)、清潔能源。其中，前者細分為生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)；中者細分為數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件；后者細分為“光伏+”、生物質(zhì)能利用。
試點發(fā)展
EOD試點啟動以來，各地因地制宜、多措并舉，在產(chǎn)業(yè)融合、實施路徑、政策機制等方面開展了有益探索。部分地區(qū)還結(jié)合地方特色開展了卓有成效的EOD試點實踐工作。比如，在重慶，廣陽島試點項目開展了片區(qū)生態(tài)環(huán)境治理提升、公共服務(wù)配套升級等一攬子補齊生態(tài)環(huán)境突出短板工程，通過商業(yè)出租、交通服務(wù)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營收益和片區(qū)土地綜合開發(fā)等長短期收益結(jié)合的方式來平衡項目總體投入。在山東，日照市則謀劃了一批“生態(tài)保護型”特色產(chǎn)業(yè)項目。試點項目以水源地保護為主線，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，探索一條以生態(tài)環(huán)境保護促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實施路徑。
而在浙江，湘湖片區(qū)項目以文化創(chuàng)意、高新技術(shù)、生命健康、金融服務(wù)等經(jīng)營性收入及區(qū)域財政增量收入實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理、配套設(shè)施建設(shè)類項目的反哺。在各地試點的同時，國家開發(fā)銀行還對符合條件的試點項目，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。統(tǒng)計數(shù)字顯示：截至2021年底，第一批36個試點項目授信額度644億元，貸款186億元。其中，國家開發(fā)銀行累計授信額度達到503億元。應(yīng)該說，EOD模式自試點推行以來，還是收到了很好的效果，各地也紛紛開展了省級EOD模式試點，申報非常踴躍。如今，第二批試點啟動，試點項目數(shù)量也從36個增加到58個，范圍涉及各個省份，也有望取得更好的效果。未來，在兩批試點結(jié)束之后，相信生態(tài)環(huán)境部也將及時歸納總結(jié)，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，將EOD模式推廣放大。而借助這一模式，“綠水青山就是金山銀山”也有望早日實現(xiàn)。
您的位置：